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    從全球角度看人口:放寬落戶使就業和公共服務均等化

    近日,中共中央辦公廳、國務院聯合下發《關于推進勞動人才社會流動體制機制改革的意見》。在戶籍制度和公共服務推動的區域流動方面,明確提出要取消城鎮常住人口300萬以下城市對落戶的限制,全面放寬城市常住人口300萬至500萬的大城市落戶的條件,提高城市常住人口500萬以上的特大城市落戶的限制。
     
    根據《城鄉建設統計年鑒》的數據,在全國662個城市中,常住人口300萬以下的城市有643個,幾乎囊括了所有三四線城市和中小城市。常住人口300萬至500萬的城市有10個,常住人口500萬以上的城市有9個。可見,近98%的城市直接受益于戶籍政策的調整。
     
    這一政策變化是近年來區域政策調整的具體體現。以西部大開發、東北振興、中部崛起為代表的舊區域發展戰略,實質上是以行政權力為經濟指揮棒,實行區域均衡。但是,追求均衡并沒有明顯縮小地區之間的發展差距。此外,保持區域均衡發展的兩大關鍵手段,轉移支付基礎上的財政安排和向落后地區傾斜的優惠政策,也帶來了激勵機制扭曲和資源錯配的問題。
     
    從全球角度看,強調發展不平衡和人口集聚是主流。人均GDP較高的國家往往具有較強的人口集聚效應。例如,美國、日本和韓國人口超過100萬的城市群總人口分別占國內人口的46%、65%和50%,居世界首位。英、法、德等國雖不符合主流法律,但都有自己的城市群區域,如倫敦城市群和巴黎城市群。
     
    圖1:在全球范圍內,人均GDP較高的國家往往具有更強的人口集聚效應
    資料來源:世界銀行(紅色泡沫代表中國,紅色方框代表英國、法國、德國等)
     
    美國國內生產總值的50%是由少數人和工業集聚區創造的。東京灣區面積占日本國土面積的3.5%,但卻創造了日本國內生產總值的三分之一。
     
    圖2:美國國內生產總值的50%集中在幾個地區
    資料來源:美國企業協會
     
    近年來,中國也開始調整區域政策。它沒有過多地運用行政手段促進四地均衡發展,而是重新審視了效率與公平的關系,鼓勵了各種生產要素的流動,提高了配置效率。
     
    人口和勞動力流動作為最重要的生產要素,是新區戰略的重點。今年年初,國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,指出要全面取消對常住人口300萬以下大城市落戶的限制。這次,我們聯合下發了一個更高層次的文件,要求全面取消這個人口規模城市的落戶限值。
     
    我們通常稱之為常住人口城市化率,是指常住人口占總人口的比例。但中國有大量的人在省市工作和生活,但戶口是在農村地區。根據國家統計局數據,2018年底,我國常住人口城鎮化率為59.58%,戶籍人口城鎮化率為43.37%,差異16.21%。乘以當年13.95億的總人口,意味著有2.26億人生活在城市里,但沒有戶口城市。
     
    在落戶條件寬松的同時,散居人口選擇落戶城市的意愿對政策目標的實現非常重要,值得高度關注。
     
    在我看來,有兩個關鍵點。第一,城市就業機會。中國人租房的觀念不強。城市的水平越低,就越明顯。選擇在城市落戶居住和定居通常意味著他們需要購買房地產,他們的日常生活費用高于農村。是否有合適的工作和對未來收入的穩定預期是大多數人需要考慮的因素。二是基本公共服務能夠真正實現均等化。落戶城市建成后,可享受與原城市居民同等的教育、醫療和養老服務。
     
    因此,為了使落戶標準放松產生更為顯著的效果,可能還需要配套政策的調整。一是繼續落實“不炒房”政策,穩定房價預期,緩解房地產和房屋租賃壓力。二是穩定就業,創造就業機會,如加強向中西部和低水平城市轉移產業,加強職業技能培訓等。三是逐步實施基本公共服務均等化政策,使新落戶城市的人口有歸屬感。
     
    總體而言,筆者認為,取消和放寬城市落戶限購是新區戰略的具體體現,將加快戶籍人口城市化進程,也將有助于人口集聚后規模經濟的發展。在放寬戶籍政策的同時,實施諸如“不炒房”政策、穩定就業、促進基本公共服務均等化等配套政策的調整,將增加更多的落戶城市的積極性。

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